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黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記從黨和國(guó)家發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度就人民政協(xié)工作作出系列重要講話，對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)定位、重要作用與原則要求進(jìn)行系統(tǒng)闡釋?zhuān)瑒?chuàng)造性提出一系列關(guān)于人民政協(xié)的新部署新要求，形成了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想，為新時(shí)代政協(xié)工作提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)。在政協(xié)“三大職能”中，民主監(jiān)督具有特殊重要意義，始終受到政協(xié)內(nèi)部和外部的高度關(guān)注，既是政協(xié)履職的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是難點(diǎn)所在。習(xí)近平總書(shū)記多次從堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的高度，對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督做出部署和安排，明確指出，“要支持人民政協(xié)依照章程進(jìn)行民主監(jiān)督，重視民主黨派和無(wú)黨派人士提出的意見(jiàn)、批評(píng)、建議，鼓勵(lì)黨外人士講真話、進(jìn)諍言”[1]。如何提高站位，深刻認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位，有效發(fā)揮民主監(jiān)督的職能作用，是新時(shí)代政協(xié)履職必須探索研究的重要課題。

一、從政協(xié)職能的發(fā)展歷程出發(fā)認(rèn)識(shí)和看待民主監(jiān)督

在首屆政協(xié)代行人大職權(quán)，完成協(xié)商建國(guó)使命后，1954年保留委員會(huì)制的政協(xié)，主要任務(wù)是“就有關(guān)國(guó)家政治生活和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項(xiàng)，進(jìn)行協(xié)商和工作”[2]。隨著1956年中共八大確立了各黨派間“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針，“互相監(jiān)督”概念被引入政協(xié)工作。至1982年，民主監(jiān)督首次寫(xiě)入政協(xié)章程，但并未明確為政協(xié)的主要職能，表述為“根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無(wú)黨派人士‘長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督’，‘肝膽相照、榮辱與共’的方針，對(duì)國(guó)家的大政方針和群眾生活的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過(guò)建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督作用”[3]。

1989年，全國(guó)政協(xié)《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著民主監(jiān)督被正式確立為政協(xié)的主要職能。此后，民主監(jiān)督和政協(xié)其他主要職能不斷明確和強(qiáng)化，其中三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)分別是，1995年全國(guó)政協(xié)出臺(tái)《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》；2004年，政協(xié)章程首次將政協(xié)職能概括為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政；2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步對(duì)“三大職能”予以明確，并提出了政協(xié)民主監(jiān)督的定位、內(nèi)容、形式等。

中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民政協(xié)工作，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。2017年，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，這是第一個(gè)關(guān)于民主監(jiān)督工作的專(zhuān)門(mén)文件?！兑庖?jiàn)》首次將政協(xié)民主監(jiān)督定性為“協(xié)商式監(jiān)督”，從原則、內(nèi)容、形式、程序、機(jī)制等方面全面完善了民主監(jiān)督工作的頂層設(shè)計(jì)。

通過(guò)研究政協(xié)民主監(jiān)督職能從無(wú)到有，從“有形”到“有效”的發(fā)展歷程，有利于更加準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督的特性，更加清晰的理解民主監(jiān)督與政協(xié)其他主要職能的關(guān)系。

關(guān)于民主監(jiān)督的性質(zhì)特點(diǎn)。一是政治性。民主監(jiān)督源自中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作、互相監(jiān)督的理論和實(shí)踐，其產(chǎn)生和發(fā)展都是在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，都是對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的豐富和完善。所以，民主監(jiān)督不同于法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督等權(quán)力性監(jiān)督，是一種非權(quán)力性的“協(xié)商式監(jiān)督”，不具備強(qiáng)制約束力，而是具有政治上的影響力和推動(dòng)力。二是建設(shè)性。政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作重要機(jī)構(gòu)。各民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨之間是一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，一黨執(zhí)政、多黨派參政的政黨關(guān)系。政協(xié)的組織屬性和我國(guó)的政黨關(guān)系決定了政協(xié)民主監(jiān)督屬于一黨領(lǐng)導(dǎo)的“向心合作監(jiān)督”，是在共同目標(biāo)、共同利益基礎(chǔ)上的監(jiān)督。監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)是合作，目的是共同致力于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，協(xié)助中國(guó)共產(chǎn)黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。所以，政協(xié)民主監(jiān)督并非反對(duì)型監(jiān)督，而是一種建設(shè)性的監(jiān)督。三是組織性。與一般的群眾性監(jiān)督相比，政協(xié)民主監(jiān)督依據(jù)憲法法律和政協(xié)章程開(kāi)展，依托政協(xié)組織的各類(lèi)履職活動(dòng)有計(jì)劃的進(jìn)行。又因政協(xié)位置相對(duì)超脫，利益局限性較小，可以減少干擾，比較全面地了解和更加實(shí)際地反應(yīng)各方面情況。這就使得政協(xié)民主監(jiān)督在問(wèn)題對(duì)焦上達(dá)到更高的層次，在調(diào)查研究上觸及更深的問(wèn)題，提出的對(duì)策建議也更具權(quán)威、更有影響。

關(guān)于民主監(jiān)督與政協(xié)其他主要職能的關(guān)系。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政“三大職能”之間，首先是有一定區(qū)別的。協(xié)商是商量問(wèn)題、溝通思想、尋求共識(shí)、同謀計(jì)策，而監(jiān)督是著眼于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在分析問(wèn)題、查找原因的基礎(chǔ)上，批評(píng)缺點(diǎn)、督促改進(jìn)。監(jiān)督與協(xié)商的側(cè)重有所不同，監(jiān)督主要針對(duì)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，一方面對(duì)決策提出意見(jiàn)看法，另一方面對(duì)執(zhí)行中的政策措施進(jìn)行檢查督促，但與協(xié)商不是一回事。另一方面，“三大職能”又是辯證統(tǒng)一于協(xié)商民主這個(gè)主題。民主監(jiān)督作為“協(xié)商式監(jiān)督”，在制度設(shè)計(jì)和履職實(shí)踐中，確實(shí)與其他職能相互滲透，互相融合。比如，在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》出臺(tái)前，2006年《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》和2015年《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》比較集中的體現(xiàn)了中共中央對(duì)民主監(jiān)督工作的設(shè)計(jì)和安排。又如，一次專(zhuān)題協(xié)商議政會(huì)議，既有協(xié)商的內(nèi)容，又有監(jiān)督的內(nèi)容，還是參政的一種形式，很難說(shuō)它只是履行哪一項(xiàng)職能。無(wú)論是從政協(xié)職能發(fā)展看，還是從現(xiàn)實(shí)政協(xié)工作看，三項(xiàng)職能確實(shí)是你中有我、我中有你。

二、認(rèn)真研判政協(xié)民主監(jiān)督中存在的問(wèn)題

在履職實(shí)踐中，民主監(jiān)督的深度廣度、作用發(fā)揮與其他兩項(xiàng)職能相比還有較大差距，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是民主監(jiān)督的碎片化。政協(xié)民主監(jiān)督是以提出批評(píng)意見(jiàn)的方式來(lái)進(jìn)行的，各種履職形式都可以作為民主監(jiān)督的載體，這本是一種優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際上，民主監(jiān)督往往缺乏系統(tǒng)引領(lǐng)，單打獨(dú)斗、各自為戰(zhàn)的情況時(shí)有發(fā)生，監(jiān)督性的批評(píng)意見(jiàn)零散分布于各類(lèi)履職活動(dòng)，既難以有效聚焦，形成影響，更在無(wú)形中弱化了民主監(jiān)督職能的特征。另一方面是民主監(jiān)督的形式化。會(huì)議監(jiān)督羅列情況的多，提出真知灼見(jiàn)的少；提案監(jiān)督反映微觀問(wèn)題的多，反映全局問(wèn)題的少；視察監(jiān)督面上看好的多，深查實(shí)情的少；即使提出批評(píng)，也刻意以問(wèn)題和建議的形式婉轉(zhuǎn)表達(dá)，針砭時(shí)弊缺乏應(yīng)有力度，對(duì)黨政工作的促進(jìn)作用沒(méi)有充分發(fā)揮。分析主觀和客觀兩方面原因，產(chǎn)生問(wèn)題的主要根源應(yīng)該在不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不易監(jiān)督。

一是思想認(rèn)識(shí)不夠到位造成“不愿監(jiān)督”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，對(duì)民主監(jiān)督的理解認(rèn)識(shí)存在“上熱、中溫、下冷”問(wèn)題。在改革開(kāi)放的宏觀背景下，集中精力抓發(fā)展是地方工作的主線，地方政協(xié)考慮 “幫忙而不添亂”“到位而不越位”，更加傾向于通過(guò)履行政治協(xié)商、參政議政職能建言獻(xiàn)策，對(duì)民主監(jiān)督問(wèn)題研究不多、認(rèn)識(shí)不清，開(kāi)展民主監(jiān)督底氣不足的情況普遍存在。也有很多民主黨派成員、政協(xié)委員在體制內(nèi)工作，具有一定的行政化傾向，對(duì)自身所在領(lǐng)域問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督缺乏主動(dòng)性。也存在被監(jiān)督對(duì)象認(rèn)為人大、行政、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督已經(jīng)把權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子，對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督重視不夠、認(rèn)同不夠的情況。兩方面的認(rèn)識(shí)偏差，共同催生了“不愿監(jiān)督”的情緒，開(kāi)展民主監(jiān)督的主觀能動(dòng)性不強(qiáng)。

二是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足造成“不會(huì)監(jiān)督”。在民主監(jiān)督還沒(méi)有形成普遍意義的運(yùn)作模式、工作相對(duì)薄弱的情況下，政治協(xié)商、參政議政工作已經(jīng)相對(duì)經(jīng)常、規(guī)范和具體，在慣性作用的影響下，一定程度上弱化了民主監(jiān)督的地位和作用，擠占了民主監(jiān)督的實(shí)踐空間。會(huì)議、界別活動(dòng)、提案等履職形式，在協(xié)商領(lǐng)域中的應(yīng)用和作用得到不斷規(guī)范和加強(qiáng)，在監(jiān)督領(lǐng)域的實(shí)踐和探索進(jìn)展相對(duì)緩慢，而具有鮮明監(jiān)督特征的民主評(píng)議、特約監(jiān)督員等工作則開(kāi)展的不夠廣泛。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累困難，導(dǎo)致了“不會(huì)監(jiān)督”的問(wèn)題，民主監(jiān)督的特征難以彰顯。

三是保障機(jī)制不夠完善造成“不易監(jiān)督”。民主監(jiān)督職能履行、作用發(fā)揮不單要靠政協(xié)組織和參加政協(xié)的黨派、團(tuán)體、人士，更要借助于外部的支持和保障。當(dāng)前，民主監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)更趨完善，但各項(xiàng)制度和部署要求從操作層面考量仍然比較原則。比如，有效獲取信息是民主監(jiān)督的前提，但在具體操作上，知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)因缺乏制度規(guī)范，都存在信息不暢的問(wèn)題。民主監(jiān)督意見(jiàn)的反饋和落實(shí)主要依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，有批示、有落實(shí)，沒(méi)有批示就可能流于“空循環(huán)”。缺乏具有約束力的制度規(guī)范和保障措施，影響了監(jiān)督工作的開(kāi)展和監(jiān)督成效的體現(xiàn)。

三、有效履行民主監(jiān)督職能的思考

中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》是有效履行民主監(jiān)督職能的行動(dòng)指南。基于當(dāng)前盟市層面政協(xié)組織的視野、能力與民主監(jiān)督工作現(xiàn)實(shí)情況，在貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的過(guò)程中，應(yīng)著重加強(qiáng)以下幾方面工作。

一是注重從整體把握，主動(dòng)爭(zhēng)取黨委支持。習(xí)近平總書(shū)記指出，“做好人民政協(xié)工作，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[4]。要把堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)作為開(kāi)展民主監(jiān)督工作的根本前提，將政治保證作為開(kāi)展民主監(jiān)督工作的先決條件，緊緊依靠黨委政治領(lǐng)導(dǎo)和決策指揮。推動(dòng)將民主監(jiān)督列入黨委工作計(jì)劃，重要監(jiān)督議題經(jīng)充分協(xié)商審議后報(bào)黨委批準(zhǔn)，并與年度協(xié)商計(jì)劃共同部署，由黨委辦、政府辦、政協(xié)辦制定印發(fā)《政協(xié)年度協(xié)商和監(jiān)督計(jì)劃》。結(jié)合實(shí)際研究制定地方《政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的規(guī)定》，并推動(dòng)黨委批轉(zhuǎn)實(shí)施，保障監(jiān)督工作政治有地位、出力有機(jī)會(huì)。政協(xié)黨組要充分發(fā)揮在政協(xié)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，及時(shí)研究民主監(jiān)督工作中的重大事項(xiàng)，確保民主監(jiān)督方向不偏、重心不移，并保障民主監(jiān)督的力度、節(jié)奏與黨委要求、政協(xié)實(shí)際相適應(yīng)。

二是注重向外部借力，加強(qiáng)與其他監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)配合。加強(qiáng)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)配合，是提升政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性、擴(kuò)大監(jiān)督影響力的現(xiàn)實(shí)選擇。習(xí)近平總書(shū)記指出，“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最根本的，第一位的，但如果不同有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，就不能形成監(jiān)督合力”[5]。在新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中，單設(shè)“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”章節(jié)，將人民政協(xié)民主監(jiān)督明確納入[6]。這為政協(xié)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督結(jié)合提供了政治保障和制度支撐。在履職實(shí)踐中，努力的重點(diǎn)方向應(yīng)為參與其他體制內(nèi)監(jiān)督，著力推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。探索組織政協(xié)委員參加黨委及其部門(mén)組織的重大事項(xiàng)調(diào)研督查活動(dòng)，參加黨委評(píng)議部門(mén)工作；與人大共同圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題和重要工作開(kāi)展協(xié)商監(jiān)督活動(dòng)；組織參加政府及其部門(mén)組織的重大事項(xiàng)調(diào)查、檢查、聽(tīng)證和聯(lián)合執(zhí)法等活動(dòng)。

三是注重在內(nèi)部發(fā)力，提高民主監(jiān)督工作的組織化程度。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制” [7]。政協(xié)必須立足自身特點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民主監(jiān)督工作的組織和引領(lǐng)。在組織形式上。要把保證集中視察監(jiān)督高質(zhì)量開(kāi)展放在首要位置，組織主席會(huì)議成員或常委會(huì)議成員，圍繞黨政重點(diǎn)推進(jìn)的工作內(nèi)容進(jìn)行視察監(jiān)督，確保民主監(jiān)督向高層視角聚焦。要在履職活動(dòng)中凸顯監(jiān)督特征，常委會(huì)議、主席會(huì)議、專(zhuān)委會(huì)調(diào)研視察、界別活動(dòng)等工作，應(yīng)明確監(jiān)督性?xún)?nèi)容，并就收集和反映監(jiān)督性的批評(píng)意見(jiàn)、監(jiān)督性提案和社情民意信息等開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)工作，以工作形式固化，促動(dòng)工作內(nèi)容強(qiáng)化。在運(yùn)行機(jī)制上。要把加強(qiáng)內(nèi)部程序規(guī)范作為重點(diǎn)，圍繞民主監(jiān)督活動(dòng)的準(zhǔn)備和開(kāi)展，監(jiān)督意見(jiàn)建議的報(bào)送和反饋等程序性問(wèn)題，研究和細(xì)化操作流程，形成制度規(guī)范，保證民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)工作緊密銜接，有序運(yùn)行。在能力建設(shè)上。要堅(jiān)持理論學(xué)習(xí)、實(shí)踐教育“兩條腿走路”，將民主監(jiān)督理論與實(shí)踐知識(shí)納入委員培訓(xùn)和政協(xié)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)的必修內(nèi)容；并注重在工作過(guò)程中傳授做法和經(jīng)驗(yàn)。以便提高認(rèn)識(shí)，提升能力。在縱向聯(lián)系上。應(yīng)借鑒全國(guó)政協(xié)就農(nóng)村貧困人口脫貧持續(xù)監(jiān)督，與多個(gè)省區(qū)市政協(xié)聯(lián)動(dòng)工作的經(jīng)驗(yàn)。探索在民主監(jiān)督工作中加強(qiáng)政協(xié)組織的上下聯(lián)動(dòng)，就共同性問(wèn)題聯(lián)合開(kāi)展調(diào)查、視察，共同研究提出意見(jiàn)建議，督促整改落實(shí)。一方面，發(fā)揮上級(jí)政協(xié)組織層面更高、視野更廣、組織能力更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)和帶動(dòng)下級(jí)政協(xié)組織進(jìn)行民主監(jiān)督實(shí)踐。另一方面，借助上級(jí)政協(xié)組織的影響力，為下級(jí)政協(xié)開(kāi)展民主監(jiān)督工作營(yíng)造環(huán)境。

注釋?zhuān)?/p>

[1]習(xí)近平，《在黨的十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話（節(jié)選）》（2016年10月27日）

[2]《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》（1954年12月25日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)）第九條

[3]《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》（1982年12月11日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第五屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)）總綱第五自然段

[4]習(xí)近平，《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立六十五周年大會(huì)上的講話》（2014年9月21日）

[5]習(xí)近平，《在黨的十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話（節(jié)選）》（2016年10月27日）

[6]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年10月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議審議通過(guò)）第三十七條

[7]習(xí)近平，《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立六十五周年大會(huì)上的講話》（2014年9月21日）