編者按

 

近年來，我國城市規(guī)劃建設(shè)管理工作成就顯著，城市規(guī)劃法律法規(guī)和實施機(jī)制基本形成，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、完善城市功能、增進(jìn)民生福祉等方面發(fā)揮了重要作用。但也存在著城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、公開性不夠，有法不依現(xiàn)象依然存在，城市病凸顯等亟待解決的問題。5月19日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，專門就此問題協(xié)商座談?，F(xiàn)將有關(guān)發(fā)言摘登如下。

 

■全國政協(xié)常委、提案委員會副主任，九三學(xué)社中央專職副主席賴明：城市規(guī)劃要“一張藍(lán)圖干到底”

 

今年4月，由全國政協(xié)副主席盧展工帶隊，全國政協(xié)常委、提案委員會主任孫淦率提案委調(diào)研組，邀請發(fā)改委、國土部和住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人及專家赴廣東、海南和北京就“加強(qiáng)城市規(guī)劃工作”進(jìn)行專題調(diào)研。下面，根據(jù)調(diào)研情況，就如何科學(xué)繪制規(guī)劃藍(lán)圖和如何“一張藍(lán)圖干到底”，談幾點體會。

 

一、以科學(xué)規(guī)劃為龍頭，確保規(guī)劃的權(quán)威性。建議：第一，加強(qiáng)對城市發(fā)展規(guī)律的研究，明確規(guī)劃為什么、怎么干。制定規(guī)劃要給未來留有余地，城市發(fā)展要為后人留下空間；第二，對產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、城鎮(zhèn)體系、資源稟賦和區(qū)域統(tǒng)籌等深入研究，制定國家層面的城市體系規(guī)劃指導(dǎo)意見；第三，規(guī)劃應(yīng)盡可能“法條化”，做到剛有原則、柔依法規(guī)，不因領(lǐng)導(dǎo)人的變動而隨意變動；第四，重視存在問題，既償還“舊賬”又提升發(fā)展，尤其是要妥善處理大量的城市違法建筑。

 

二、以“多規(guī)合一”為抓手，確保改革舉措落到實處。建議：第一，提請全國人大常委會授權(quán)試點地區(qū)調(diào)整有關(guān)法律，如土地法、規(guī)劃法中關(guān)于土規(guī)、城規(guī)的編制程序等的規(guī)定，明確“多規(guī)合一”審批程序，確立主體功能區(qū)的法律地位，主體功能區(qū)規(guī)劃只在國家和省級層面編制；第二，條件成熟時，逐步將市縣空間規(guī)劃權(quán)限統(tǒng)一到一個部門；第三，建立全國統(tǒng)一的土地分類和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌各類規(guī)劃期限，適度延長規(guī)劃時限，提高規(guī)劃的前瞻性；第四，處理城中村問題，既要兼顧經(jīng)濟(jì)效益又要保護(hù)傳承好歷史和傳統(tǒng)文化。

 

三、以協(xié)商民主為手段，提升政府治理能力。建議：第一，將構(gòu)建動態(tài)調(diào)整的后評估機(jī)制、完善城市規(guī)劃民主協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)民主監(jiān)督，作為提升政府治理能力的重要工作；第二，推廣一些城市設(shè)立相對穩(wěn)定的總體規(guī)劃師、建筑師制度，確保“一張藍(lán)圖干到底”。

 

■全國政協(xié)常委，北京市政協(xié)原主席陽安江：劃定城市開發(fā)邊界加強(qiáng)城市紅線管理

 

當(dāng)前，我國特大城市普遍存在人口壓力大、城市功能過度集中、生態(tài)環(huán)境逐步惡化、自然資源超出承載能力等問題，這些問題導(dǎo)致了一系列“城市病”的發(fā)生。雖然問題形成的原因是多方面、多維度的，但是從城市規(guī)劃方面看，劃定城市開發(fā)邊界、加強(qiáng)城市紅線管理已迫在眉睫。對此，建議：

 

一、盡快劃定開發(fā)邊界，合理控制城市規(guī)模。實踐證明，“攤大餅式”、“造城式”的老路，已經(jīng)給城市發(fā)展敲醒了警鐘，“城市病”所帶來的一系列問題積重難返，北京就是一個例子。這項工作重要的是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，認(rèn)真考慮有關(guān)提升城市品質(zhì)和內(nèi)涵的問題。同時，要牢固樹立區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全局理念，實事求是地設(shè)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，不以GDP增速論英雄，能夠在知己知彼中、在各自準(zhǔn)確的功能定位中有序發(fā)展，這樣我們的城市發(fā)展才會有出路。

 

二、盡早明晰生態(tài)紅線，有效降低開發(fā)強(qiáng)度。生態(tài)紅線已不僅僅是警戒線、底線，更是生命線，是堅決不能逾越和觸碰的。另外，除了自然生態(tài)紅線，也應(yīng)盡快劃定歷史文化保護(hù)線，不能使城市的現(xiàn)代化氣息越來越濃而歷史韻味兒越來越淡。

 

■全國政協(xié)委員，海南省政協(xié)主席于迅：城市規(guī)劃應(yīng)“少走彎路”

 

去年6月，中央批準(zhǔn)海南成為全國唯一省域“多規(guī)合一”改革試點后，海南省委、省政府成立了由省長任組長的“多規(guī)合一”改革工作領(lǐng)導(dǎo)組，堅持“敞開大門搞規(guī)劃”，在全國率先編制完成了《海南省總體規(guī)劃》，初步形成全省空間布局的“一張藍(lán)圖”。但目前也存在一些問題：各部門規(guī)劃的上位法律依據(jù)不一，“多規(guī)合一”涉及對法律法規(guī)的修改。各部門的規(guī)劃及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致對同一地理空間的描述說法不一。同一地塊或同一項目的管理主體和規(guī)劃依據(jù)較多，導(dǎo)致項目審批程序繁雜。由于缺乏統(tǒng)一權(quán)威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致規(guī)劃協(xié)調(diào)的周期長、難度大。對此，建議：

 

一、全國人大授權(quán)明確《海南省總體規(guī)劃》由海南省政府編制后，報國務(wù)院批準(zhǔn)；編制總規(guī)后，不再另行專門編制主體功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等六類空間性規(guī)劃，其相關(guān)內(nèi)容作為總體規(guī)劃的專篇。

 

二、國務(wù)院授權(quán)海南省在不突破確定的生態(tài)紅線、環(huán)境資源約束指標(biāo)、耕地和林地保有量等重要管控指標(biāo)的前提下，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，對其作適當(dāng)?shù)膬?yōu)化和調(diào)整，實行占補(bǔ)平衡。

 

三、國務(wù)院授權(quán)海南批準(zhǔn)依法應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)的市縣（三沙市除外）的總體規(guī)劃。

 

■全國政協(xié)委員，武漢市政協(xié)原主席吳超：加強(qiáng)跨區(qū)域城市群協(xié)調(diào)發(fā)展

 

加快城市群建設(shè)發(fā)展是中共中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署。制定實施科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃，對于落實戰(zhàn)略，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，培育發(fā)展極意義重大。但目前區(qū)域規(guī)劃編制和實施中存在統(tǒng)籌不夠、協(xié)調(diào)不夠、監(jiān)管不夠的問題。為此，建議：

 

一、加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一、綜合、多層次的規(guī)劃體系。建議國家設(shè)立跨部門的區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或明確某部委牽頭，對涉及區(qū)域規(guī)劃的重大決策、重大問題、規(guī)劃方案負(fù)責(zé)。建議建立以全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃為平臺，以跨區(qū)域城市群規(guī)劃為補(bǔ)充的全域空間與次區(qū)域空間協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。建立健全統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范和數(shù)據(jù)庫、土地利用分類及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

 

二、做實公共服務(wù)，體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、凸顯政府調(diào)控職責(zé)。建議在區(qū)域規(guī)劃編制和實施中將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源調(diào)度、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等作為區(qū)域均衡發(fā)展的重點。建議圍繞區(qū)域公益性管控內(nèi)容，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，建立跨區(qū)域、跨流域的區(qū)域動態(tài)信息平臺，為制定、實施規(guī)劃提供保障和支撐。

 

三、推進(jìn)聯(lián)動監(jiān)督，促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃有計劃、按進(jìn)度有效落實。在規(guī)劃編制中，建議把規(guī)劃的組織實施、督促落實等要求明確具體細(xì)化，納入規(guī)劃，并建立中央及相關(guān)部委牽頭、相關(guān)省市參加、推動規(guī)劃落實的工作制度，形成會商決策機(jī)制、協(xié)調(diào)推動機(jī)制、執(zhí)行落實機(jī)制、督查問責(zé)機(jī)制。

 

■全國政協(xié)委員，香港利萬集團(tuán)有限公司董事長王志良：城市規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮綠化和防澇

 

城市規(guī)劃首先要保障城市安全、百姓生命財產(chǎn)安全，這是基礎(chǔ)和底線。我國出現(xiàn)城市內(nèi)澇，歸根到底是城市規(guī)劃出現(xiàn)了問題，重地上輕地下的問題在城市規(guī)劃中較為突出，城市科學(xué)規(guī)劃意識不強(qiáng)。對此，建議：

 

一、提升城市內(nèi)澇和治理規(guī)劃意識。水是萬物之源，水通了萬物通，城市的規(guī)劃中水是“靈魂”。編制城市規(guī)劃時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮綠化和防澇需要。

 

二、提高排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，重新制定50年一遇的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃大計。

 

三、城市建設(shè)規(guī)劃審批中，要對現(xiàn)有下水道管道塑料制品和各種材料重新科學(xué)論證，地上建筑要有耐久百年的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

 

四、城市科學(xué)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意更改。要提高各級城市規(guī)劃制定者和管理者的水平和認(rèn)識，建議各級黨校，特別是中央黨校以必修課形式開設(shè)城市規(guī)劃相關(guān)課程，提高執(zhí)行者和相關(guān)人員意識。

 

■全國政協(xié)委員，清大筑境規(guī)劃建筑設(shè)計研究院副院長許進(jìn)：合理規(guī)劃人口規(guī)模提升城市宜居性

 

人口是社會發(fā)展的重要指標(biāo)，是城市規(guī)劃的重要參數(shù)。要使社會穩(wěn)定增長，需要對人口的增長和教育作出科學(xué)的、長遠(yuǎn)的規(guī)劃。應(yīng)以自然資源為基礎(chǔ)，合理地設(shè)定人口指標(biāo)，以此為基礎(chǔ)制定城市總體規(guī)劃。

 

在全國城鎮(zhèn)空置率已經(jīng)達(dá)到22.4%的情況下，繼續(xù)以GDP為綱推動城市發(fā)展，將出現(xiàn)大量的空城和鬼城。不顧自然資源狀況盲目推動城市經(jīng)濟(jì)增長，增加城市人口，上新產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)生環(huán)境危害，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會危機(jī)，不顧一切地追求短期利益，將損害終極目標(biāo)，并造成難以彌補(bǔ)的惡果。

 

合理規(guī)劃城市人口總量，控制大型城市的人口規(guī)模，發(fā)展中小型城市，激發(fā)中小城市的生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，改善縣域城市居住環(huán)境，緩解經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)壓力，減少進(jìn)入大城市就業(yè)的人口，是醫(yī)治“城市病”的方案。我們孜孜以求的現(xiàn)代化絕非簡單的經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，我們推行“多規(guī)合一”，目的是完善城市發(fā)展的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌管理，不能異化為給大上、快上項目開綠燈，不能異化為提高政績、不能異化為增加土地財政收入。

 

■全國政協(xié)委員，故宮博物院院長單霽翔：維護(hù)城市特色避免“千城一面”

 

在維護(hù)城市特色方面，建議改善建筑設(shè)計招投標(biāo)機(jī)制。目前全國各地城市的重要公共建筑普遍采取招投標(biāo)方式確定建筑方案，這是應(yīng)該的，也是合理的。

 

但是一些城市希望通過國際招投標(biāo)的方式獲得新、奇、怪的方案，以便于在短時間內(nèi)改變他們的城市形象。于是，一些外國設(shè)計人員搶占了我國的建筑設(shè)計市場，將在其他城市已經(jīng)投標(biāo)或者已經(jīng)中標(biāo)甚至已經(jīng)開工建設(shè)的方案，稍加改頭換面用到新的城市。在對新到城市的歷史、人文、市民的追求毫不知情的情況下，就拋出能夠吸引決策者或者是評委眼球的方案，相似的建筑在不同的城市紛紛建設(shè)起來以后，加劇了我國“千城一面”的現(xiàn)象。

 

改革開放初期，國際招投標(biāo)對于開拓建筑設(shè)計視野，繁榮建筑設(shè)計創(chuàng)作起到一定作用，但是隨著一代一代中國優(yōu)秀的建筑師成長起來以后，對于一般城市的公共建筑大可不必普遍采取國際招投標(biāo)的方式征集建筑方案，既費(fèi)錢又費(fèi)力。

 

國際招投標(biāo)方式的另一個弊端還在于，往往是幾位評委在短短一兩天時間內(nèi)通過打分投票的方式?jīng)Q定設(shè)計方案，實際上這剝奪了廣大公眾市民，甚至業(yè)主的發(fā)言權(quán)。所以，建議在城市規(guī)劃和建筑設(shè)計方案階段，能夠多征求市民意見，廣泛征詢科學(xué)決策、突出城市文化特色、避免“千城一面”的現(xiàn)象。

 

■全國政協(xié)委員，軍事科學(xué)院原副院長任海泉：加強(qiáng)城市規(guī)劃注重軍民融合

 

一、軍民融合發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，城市規(guī)劃工作也應(yīng)貫徹落實這一重大戰(zhàn)略。城市既是帶動經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“火車頭”，也是加強(qiáng)國防建設(shè)的“推進(jìn)器”。城市規(guī)劃一定要貫徹落實軍民融合發(fā)展的國家戰(zhàn)略，推動國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)良性互動。

 

二、我國在城市規(guī)劃中注重軍民融合剛剛起步，取得喜人成績，也顯露出明顯不足。首先，意識不強(qiáng)。缺乏在城市規(guī)劃中注重軍民融合發(fā)展的自覺性，有的地方光提軍事設(shè)施妨礙了城市建設(shè)，而不談如何增強(qiáng)城市的國防功能；其次，需求不明。軍地之間溝通不夠；第三，目標(biāo)不清。對城市規(guī)劃中如何實行軍民融合，缺乏理論研究和實踐探索，導(dǎo)致心中無數(shù)。

 

三、多管齊下，推動軍民融合發(fā)展真正體現(xiàn)到城市規(guī)劃工作中。一是抓研究。組織軍地智庫，將城市規(guī)劃中軍民融合的特點規(guī)律和制度安排列為重大專題，研究深透，拿出理論指南和行動規(guī)范；二是抓示范。總結(jié)成功經(jīng)驗，在基礎(chǔ)設(shè)施、科研布局、教育體系、保障結(jié)構(gòu)、動員平臺融合等方面拿出看得見、學(xué)得了的樣板；三是抓協(xié)調(diào)。加緊推進(jìn)軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和法治保障建設(shè)，編制軍民融合十三五規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)軍地各方力量，在規(guī)劃和建設(shè)軍民融合城市中形成整體合力。

 

部委回應(yīng)

 

■住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長陳政高：

 

當(dāng)前我國城市規(guī)劃工作取得了重要進(jìn)展。一是基本建立起了以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為核心的較為完善的規(guī)劃法規(guī)體系；二是形成了省、市、縣多層次的規(guī)劃編制管理體系；三是培養(yǎng)了一支有專業(yè)背景和實踐經(jīng)驗的管理和技術(shù)隊伍；四是提高了規(guī)劃的公開程度和公眾的參與水平。

 

同時，規(guī)劃工作也存在一些問題。如，規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、公開性不夠；用行政命令取代法制；城市品質(zhì)低，大城市病凸顯。

 

下一步，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將逐一落實好中央城市工作會議有關(guān)城市規(guī)劃的68項任務(wù)。

 

一、嚴(yán)格依法制定執(zhí)行規(guī)劃。嚴(yán)格履行法定程序，城市總體規(guī)劃的編制、審批和修改都要按照同級人大審議、上級政府審批的程序規(guī)定，自覺接受人大、政協(xié)和公眾監(jiān)督；加強(qiáng)城市規(guī)劃委員會建設(shè)，拓展公眾參與渠道，把各方面意見采納情況作為規(guī)劃上報審批要件；推進(jìn)規(guī)劃管理法制化，積極研究推動城鄉(xiāng)規(guī)劃法與刑法銜接。

 

二、深入推進(jìn)“多規(guī)合一”。開展省級空間規(guī)劃，總結(jié)海南、寧夏等地的“多規(guī)合一”經(jīng)驗，探索制定省域城鄉(xiāng)空間發(fā)展“一張藍(lán)圖”；深化市縣“多規(guī)合一”，總結(jié)推廣試點經(jīng)驗，搭建市縣總體規(guī)劃編制和管理的空間平臺，推動劃定城市開發(fā)邊界，管住城市開發(fā)建設(shè)的底線；重點推進(jìn)規(guī)劃和國土兩圖合一，支持有條件的地區(qū)嘗試國土、規(guī)劃機(jī)構(gòu)合一。

 

三、全面開展城市設(shè)計。制定實施城市設(shè)計管理辦法和技術(shù)導(dǎo)則，鼓勵各地出臺地方法規(guī)和技術(shù)規(guī)定；加強(qiáng)城市設(shè)計對建筑設(shè)計的指導(dǎo)，統(tǒng)籌城市建筑布局，提升城市特色風(fēng)貌和文化內(nèi)涵；加強(qiáng)城市設(shè)計培訓(xùn)，支持高等學(xué)校開設(shè)城市設(shè)計專業(yè)，培育城市設(shè)計技術(shù)和管理力量。

 

四、積極推進(jìn)城市雙修工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在三亞開展了城市修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)的試點工作。下半年，將召開現(xiàn)場會總結(jié)推廣三亞經(jīng)驗，在全國展開這項工作。

 

五、加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制工作，提高保護(hù)規(guī)劃的質(zhì)量和水平；用五年左右時間完成所有城市的歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作；開展歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作檢查；宣傳歷史風(fēng)貌保護(hù)，加強(qiáng)全社會的保護(hù)意識。

 

六、堅決治理違法建設(shè)。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，大力推廣浙江省的經(jīng)驗，用五年左右時間打好一場攻堅戰(zhàn)，全面清查并處理建成區(qū)內(nèi)違法建設(shè)。堅決遏制新增違法建設(shè)。

 

七、大力推動縣城規(guī)劃工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在籌備召開一次現(xiàn)場會，推廣先進(jìn)經(jīng)驗，使縣城更宜居、更宜業(yè)、更具吸引力，成為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的重要載體。

 

■國家發(fā)展改革委副主任連維良：

 

聽了各位政協(xié)委員、專家的發(fā)言，很受啟發(fā)。政協(xié)圍繞加強(qiáng)城市規(guī)劃工作開展專題調(diào)研和雙周協(xié)商工作十分有意義。談一點體會：政協(xié)委員們講到“三規(guī)合一”，“三規(guī)合一”確實非常必要，其核心內(nèi)涵是多規(guī)協(xié)調(diào)、“兩規(guī)合一”。多規(guī)協(xié)調(diào)重點是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃跟城市規(guī)劃、土地規(guī)劃之間的關(guān)系，確?？偭磕繕?biāo)、結(jié)構(gòu)布局、功能分布等方面要協(xié)調(diào)；“兩規(guī)合一”關(guān)鍵是城市規(guī)劃和國土規(guī)劃要真正合并。解決多規(guī)協(xié)調(diào)、“兩規(guī)合一”的問題，應(yīng)當(dāng)從體制機(jī)制上入手。

 

一點建議是關(guān)于提高城市規(guī)劃的審批效率。保障城市規(guī)劃權(quán)威性的前提是提高規(guī)劃的審批效率，而提高規(guī)劃審批效率的關(guān)鍵是科學(xué)的設(shè)計審批程序。

 

一是審批適當(dāng)分級。省會以上城市規(guī)劃由國務(wù)院批，省會以下城市、一些重點城市的規(guī)劃明確國務(wù)院相關(guān)職能部門批，或者是省政府會簽國務(wù)院職能部門批，既解決了職能部門把關(guān)的問題，又解決了提高效率的問題。如果是省政府會簽住建部和國土資源部，這個規(guī)劃既能批得快，又能讓部門把好關(guān)。

 

二是調(diào)整適當(dāng)賦權(quán)。規(guī)劃審批之后，執(zhí)行的過程中肯定面臨規(guī)劃動態(tài)調(diào)整的問題。如果所有的調(diào)整都要重新按審批程序走一遍，不太現(xiàn)實，但有些調(diào)整是不可避免的。建議規(guī)劃調(diào)整適當(dāng)賦權(quán)，總量性的調(diào)整、重大調(diào)整、原則性調(diào)整要按照原來的審批程序重新走，不能改變。但是結(jié)構(gòu)性調(diào)整、技術(shù)性調(diào)整、非原則性調(diào)整可以分別賦權(quán)省級人民政府及市人大。

 

■國土資源部副部長王世元：

 

聽了各位政協(xié)委員、專家的發(fā)言很受啟發(fā)。關(guān)于“多規(guī)合一”問題，各部門都在調(diào)研，但是意見最后沒有統(tǒng)一起來。國土資源部贊成多規(guī)統(tǒng)籌、城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的合一。我們堅持的是要尊重中央事權(quán)和國家層面的三個控制性指標(biāo)，控制指標(biāo)在包括城市規(guī)劃的規(guī)模、布局和結(jié)構(gòu)要落實下來。到2020年，這三個控制性指標(biāo)分別是建設(shè)用地總規(guī)模61079萬畝，耕地保有量18.65億畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積15.46億畝，這三個指標(biāo)是國家確定的，體現(xiàn)的是國家意志。無論體制怎么改，規(guī)劃怎么合，涉及國家利益的控制性指標(biāo)及內(nèi)容，體制、機(jī)制都要能保證其得到有效貫徹實施。規(guī)劃基數(shù)也是如此，第二次全國土地調(diào)查是國家法定的權(quán)威性調(diào)查，調(diào)查以后逐年開展了土地利用變更調(diào)查，不斷更新，如果局部有需要銜接完善的可以修改，但各規(guī)劃的依據(jù)一定要認(rèn)同國家調(diào)查的數(shù)據(jù)。

 

■環(huán)境保護(hù)部副部長李干杰：

 

剛才好幾位政協(xié)委員、專家都表示了對劃定生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)心，特別是關(guān)心生態(tài)保護(hù)紅線的法制化和規(guī)范化問題，下面我匯報四點情況：

 

一、2015年1月1日開始實施的新環(huán)保法對生態(tài)保護(hù)紅線作了規(guī)定，明確提出重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)要劃定生態(tài)保護(hù)紅線，這使得開展這項工作于法有據(jù)了。

 

二、2015年中央發(fā)布的生態(tài)文明體制改革總體方案中把劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線作為一項任務(wù)明確提了出來。

 

三、2016年中央深改組下達(dá)工作任務(wù)，明確由環(huán)境保護(hù)部牽頭，盡快制定和發(fā)布關(guān)于劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見。這項工作環(huán)境保護(hù)部會同相關(guān)部門正在抓緊研究制定。

 

四、近幾年，環(huán)境保護(hù)部會同相關(guān)方面在省級層面和城市層面推動開展試點，現(xiàn)在有些地方已經(jīng)有了一些成果，預(yù)計到今年年底可能會有將近一半的省份將劃定出第一批生態(tài)紅線。同時，在城市層面的成效為地方的空間規(guī)劃，尤其是城市規(guī)劃的制定提供了一個很好的基礎(chǔ)。

 

■全國政協(xié)委員，中國僑聯(lián)常委，深圳祥祺集團(tuán)有限公司董事長陳紅天：深圳的城市規(guī)劃與城市更新經(jīng)驗

 

深圳作為中國改革開放排頭兵，在36年發(fā)展中，城市規(guī)劃始終被放到重要地位，并取得突出成果。深圳的城市規(guī)劃，呈現(xiàn)出思想解放、行政主導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場推動、公眾參與、體制創(chuàng)新、智力吸納和體系改革等特點。

 

上世紀(jì)末，深圳就已啟動城中村改造試點，到2004年深圳市政府頒布《深圳城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》，拉開了舊改序幕。深圳的城市更新工作已經(jīng)建立起行之有效的運(yùn)行模式，取得了良好成果。城市更新拉動了經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場供應(yīng)，提升了城市發(fā)展質(zhì)量和民生服務(wù)水平。

 

深圳的城市更新包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種模式。政府對拆除重建類項目設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，提倡以綜合整治和功能改變?yōu)橹?，鼓勵按照綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營管理，盡量避免盲目無序的大拆大建。前幾年，深圳市由市、區(qū)政府出資，完成一輪全市城中村的綜合整治。在拆除重建類項目中，深圳也進(jìn)行細(xì)分，劃定了一些現(xiàn)狀保留和整治維護(hù)區(qū)域，有效保護(hù)了一批歷史建筑、傳統(tǒng)世居和工業(yè)遺存。

 

■全國政協(xié)委員，廈門海事法院院長夏先鵬：構(gòu)建城市空間治理體系

 

“多規(guī)合一”是利用信息化手段建立統(tǒng)一的空間治理體系，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理體系轉(zhuǎn)變，實施統(tǒng)籌發(fā)展的平臺，可以有效解決規(guī)劃“打架”的問題。

 

廈門市“多規(guī)合一”具體工作包括四個“一”，即:一張藍(lán)圖、一個平臺、一張表、一套機(jī)制。

 

一、整合“一張藍(lán)圖”。廈門統(tǒng)籌整合各個規(guī)劃，統(tǒng)一各類圖紙坐標(biāo)系，形成覆蓋全市域的“一張藍(lán)圖”，主要包括確定生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界、城市空間容量及重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局。

 

二、構(gòu)建協(xié)同管理“一個平臺”。一是基于“一張藍(lán)圖”，搭建了全市統(tǒng)一的空間信息管理協(xié)同平臺。依托協(xié)同平臺，將建設(shè)項目報建審批由各部門管理向按項目建設(shè)流程管理轉(zhuǎn)變；二是建立以業(yè)務(wù)協(xié)同平臺為基礎(chǔ)的項目生成機(jī)制，在項目策劃階段就落實項目的投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)、環(huán)保等條件，推進(jìn)項目可決策、可落地、可實施。

 

三、推行“一張表”受理。全面推動審批制度改革，變過去串聯(lián)式審批為并聯(lián)式審批，變“1對N”為“N對1”，變多環(huán)節(jié)多層次為扁平化高效率。

 

四、創(chuàng)建一套機(jī)制。杜絕體外循環(huán)，梳理規(guī)范前置審批和中介服務(wù)，做到全流程、全覆蓋。按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，推進(jìn)各部門建立健全事中、事后監(jiān)管實施方案。4月，廈門市人大審議通過了《廈門市經(jīng)濟(jì)特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》，同時配套建立了部門協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)控考核、動態(tài)更新維護(hù)等制度，使“多規(guī)合一”的實施有了法制保障。

 

■全國政協(xié)委員，天津市政協(xié)副主席，天津師范大學(xué)校長高玉葆：加強(qiáng)京津冀文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)和利用

 

4月，全國政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會調(diào)研組在北京、天津、河北三地對京津冀協(xié)同發(fā)展中的歷史遺存保護(hù)和利用問題進(jìn)行專題調(diào)研。調(diào)研中了解到，京津冀地區(qū)的城市規(guī)劃有比較強(qiáng)的系統(tǒng)性，已經(jīng)建立起核心聚攏、相互依存的結(jié)構(gòu)體系。城市規(guī)劃中也都含有文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容，能對這些文化遺產(chǎn)加以有效保護(hù)利用，將對京津冀三地協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生良好推動作用。

 

京津冀地區(qū)目前共有8項世界文化遺產(chǎn)，大量歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，還有歷史文化保護(hù)街區(qū)，但目前在保護(hù)利用管理上缺少統(tǒng)籌，在展示利用上也不夠完整，比較突出的例子是長城沿線和大運(yùn)河不同河段，保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，投資差異也比較大。

 

為了解決上述問題，當(dāng)前首要任務(wù)是抓緊編制專項規(guī)劃，建議盡快啟動編制京津冀文化發(fā)展專項規(guī)劃，搞好文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)和利用頂層設(shè)計，以規(guī)劃的剛性、長期性、整體性來規(guī)避以往地域性、階段性、零敲碎打的保護(hù)模式，指導(dǎo)三地開展有效工作。

 

同時建議，盡快確定若干有特色、有示范意義、能夠發(fā)揮京津冀協(xié)同優(yōu)勢的文化保護(hù)項目，比如以系列重要歷史事件為線索，建立起三地近現(xiàn)代歷史建筑的有機(jī)聯(lián)系，又比如結(jié)合愛國主義教育活動，把各處長城抗戰(zhàn)遺址作為一個整體項目加以保護(hù)利用。通過類似項目的實施，塑造文化上的互通性和認(rèn)同感，以文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)利用來夯實文化的根基，深入推進(jìn)京津冀三地協(xié)同發(fā)展。

 

■全國政協(xié)委員，江蘇省交通運(yùn)輸廳廳長游慶仲：城市規(guī)劃應(yīng)有效緩解交通擁堵

 

我國城市交通擁堵呈加劇趨勢，若不加強(qiáng)治理，“大病”有可能成為“重病”。為此，建議：

 

一、明確政府主體責(zé)任，構(gòu)建國家和省科學(xué)指導(dǎo)、城市政府狠抓不懈的治堵機(jī)制。建議:明確牽頭負(fù)責(zé)部門和參與部門，建立協(xié)同機(jī)制，切實加強(qiáng)對城市治堵工作的有效指導(dǎo)和專項督查考核；各城市政府要建立主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的治堵領(lǐng)導(dǎo)小組和多部門聯(lián)合、社會各界協(xié)同的長效工作機(jī)制，充分運(yùn)用信息化和智慧交通技術(shù)發(fā)展成果，努力促進(jìn)城市交通擁堵得到緩解。

 

二、供需兩端協(xié)同發(fā)力，創(chuàng)新城市交通規(guī)劃機(jī)制和公共政策。建議:在城市總體規(guī)劃中明確機(jī)動車發(fā)展限定指標(biāo)，科學(xué)引導(dǎo)和有效調(diào)控分區(qū)機(jī)動車交通增長；修訂城市規(guī)劃相關(guān)編制導(dǎo)則，建立全面系統(tǒng)地開展交通分析并不斷與城市發(fā)展動態(tài)反饋的機(jī)制；制定出臺公交引導(dǎo)城市發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)則，納入城市規(guī)劃編制各階段；加快提高城市公共交通供給能力和水平；創(chuàng)新運(yùn)用價格杠桿等舉措，激勵市民綠色低碳出行的文明和自覺。

 

三、立足“未堵先治”，促進(jìn)城市群地區(qū)交通一體化發(fā)展。建議:加緊研究確立城市群規(guī)劃法律地位，保證其權(quán)威性和與相關(guān)規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)性，建立城市群規(guī)劃和綜合交通等專業(yè)規(guī)劃及城市規(guī)劃有機(jī)融合的規(guī)劃體系，明確資源配置和規(guī)劃實施辦法，有效協(xié)同推進(jìn)城市群重大交通項目規(guī)劃優(yōu)先落地，引導(dǎo)區(qū)域一體化發(fā)展和功能布局優(yōu)化。

 

■全國政協(xié)委員，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷：科學(xué)認(rèn)識“多規(guī)合一”

 

各地在“多規(guī)合一”方面的工作積極性是值得肯定的，但也出現(xiàn)了對“多規(guī)合一”認(rèn)識不太統(tǒng)一的問題。“多規(guī)合一”是規(guī)劃的統(tǒng)籌，把發(fā)展的目標(biāo)、空間的劃定以及實時監(jiān)管能夠銜接起來。

 

“多規(guī)合一”在全國層面上、省區(qū)層面上和市縣層面上，要解決的問題、工作方法以及工作的重點是不同的。對此，建議：

 

一、全國層面的“多規(guī)合一”，現(xiàn)在已經(jīng)形成了全國的主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，這三個綜合性規(guī)劃基本涵蓋了發(fā)展政策、城鎮(zhèn)布局以及資源環(huán)境保護(hù)這三個最基本的國土空間、政策和管理的內(nèi)容。建議在全國層面上不要再增加更多規(guī)劃，其他的專項規(guī)劃包括交通規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等可以作為專項規(guī)劃的補(bǔ)充。

 

二、省區(qū)層面上的“多規(guī)合一”，建議實現(xiàn)在省區(qū)層面上的統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一空間坐標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

 

三、市縣層面上的“多規(guī)合一”，最重要的是“兩規(guī)合一”，其他的規(guī)劃都還好辦。建議建設(shè)信息的協(xié)同平臺，提高審批效率；落實好規(guī)劃的實施政策，如果規(guī)劃的實施是分散的、多元的，容易出現(xiàn)城市病問題。同時，建議把實施的配套率作為今后施策的重點。

 

■全國政協(xié)委員，民建中央調(diào)研部部長蔡玲：加快推進(jìn)小城市發(fā)展

 

小城市缺位是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系的一塊短板，一些特大鎮(zhèn)長期陷入“縣級體量、鎮(zhèn)級體制”的困境，沒有解決特大鎮(zhèn)發(fā)展的“半城市化”問題。對此，建議：

 

一、采取“省轄縣管”方式，將符合條件的特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為小城市。加大改革力度，盡快出臺撤鎮(zhèn)設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)和可操作性的政策意見。創(chuàng)新試點方式，拿出一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)特大鎮(zhèn)，將其轉(zhuǎn)為小城市，在小城市框架內(nèi)，真刀真槍地“試點”，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

 

二、出臺配套政策，落實重大改革舉措。建立政策支持“直通車”制度和政策落地“綠色通道”，避免“資金、土地、人口”等政策空轉(zhuǎn)。支持小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)社會救濟(jì)、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)體系均衡發(fā)展。建立與小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口用地掛鉤等相匹配的土地要素保障機(jī)制。

 

三、發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，為小城市改革發(fā)展?fàn)I造寬松包容的環(huán)境。大膽探索，推行“大部制”改革，構(gòu)建新型城市治理結(jié)構(gòu)，完善多元主體參與的社區(qū)共建共享機(jī)制，建立“一張網(wǎng)”基層管理體制，大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)。

 

■住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心主任，中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長李曉江：提升城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性

 

提高規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，應(yīng)該關(guān)注以下三個問題：

 

一、尊重城市發(fā)展規(guī)律，堅持“一張藍(lán)圖干到底”。“一張藍(lán)圖干到底”就要在中央層面建立規(guī)劃協(xié)同機(jī)制，保障規(guī)劃編制的科學(xué)性，保障規(guī)劃統(tǒng)一實施的權(quán)威性。一張藍(lán)圖應(yīng)該以空間屬性強(qiáng)、實施管控手段極強(qiáng)為基礎(chǔ)。首先強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的統(tǒng)籌，同時把各項政策、各個部門的要求在規(guī)劃的編制過程中進(jìn)行協(xié)調(diào)化解，這樣才能保證城市總體規(guī)劃的長期戰(zhàn)略框架的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

 

二、完善制度，提高規(guī)劃編制和審批的時效性。城市總體規(guī)劃由上級政府批準(zhǔn)，是資源和政策調(diào)控的要求，但目前多部門參與審批規(guī)劃的過程往往出現(xiàn)總體規(guī)劃與上級所有部門的各種要求難以協(xié)調(diào)，而導(dǎo)致審批周期過長的問題。不少城市總體規(guī)劃審批程序少則五年，多則十年，所以長期規(guī)劃成了定期規(guī)劃。

 

三、規(guī)劃的科學(xué)性需要規(guī)劃編制專業(yè)化，規(guī)劃技術(shù)方法的創(chuàng)新和科學(xué)性作為保障。提高科學(xué)性就要激勵科技人員創(chuàng)新，就要更加尊重規(guī)劃編制過程中科技工作的相對獨立性，尊重科技人員的知識勞動，所以在新一輪事業(yè)單位改革和經(jīng)濟(jì)分配的制度設(shè)計中，應(yīng)該認(rèn)識到規(guī)劃編制工作的公益屬性和規(guī)劃專業(yè)人才的市場屬性，規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)制定可以留住人才、保護(hù)科技人員積極性的經(jīng)濟(jì)分配政策。

 

■中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長兼秘書長，《城市規(guī)劃》雜志執(zhí)行主編石楠：城市規(guī)劃要遵循規(guī)律強(qiáng)調(diào)協(xié)同

 

我國的城市規(guī)劃成就舉世公認(rèn)，對照國際經(jīng)驗，存在的問題也顯而易見。一是規(guī)劃過多，相互矛盾和掣肘，既耗費(fèi)公共資源，又降低行政效率；二是因規(guī)劃派生的行政程序錯綜復(fù)雜，束縛市場主體的自主權(quán)；三是規(guī)劃被異化；四是城市規(guī)劃體系自身對市場化的適應(yīng)性有待提升。對此，建議：

 

一、改革規(guī)劃體系首先要遵循城市發(fā)展規(guī)律，要強(qiáng)調(diào)協(xié)同。城市規(guī)劃體系有待完善不應(yīng)成為“另起爐灶”的借口，也不能片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境某個方面，而割裂城市完整性。

 

二、規(guī)劃改革不能離開法治軌道。要通過改革，強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。必須在城鄉(xiāng)規(guī)劃法的基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計，尤其要解決法律授權(quán)與法定職責(zé)之間的協(xié)同問題。

 

三、規(guī)劃改革必須妥善處理政府與市場、中央與地方等重大關(guān)系的協(xié)同，使面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)由地方管理。明確規(guī)劃的地方事務(wù)屬性，建立“國家城市政策———區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——城市規(guī)劃”的政策體系。

 

四、規(guī)劃體系改革要推動城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型，把改善人居環(huán)境作為工作重點，要轉(zhuǎn)向以公共利益為基本價值，以公共投資為觸媒，以公共空間、公共服務(wù)設(shè)施及公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共住宅為核心。

 

■廈門大學(xué)土木建筑學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授趙燕菁：城市規(guī)劃需從“建”到“管”轉(zhuǎn)變

 

過去30年，城市規(guī)劃在城市“怎么建”的問題上，基本已經(jīng)比較清楚了，但在“怎么管”的問題上，卻遠(yuǎn)沒有破題。隨著城市存量部分開始超過增量部分，“管理”已取代“建設(shè)”開始對城市社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生越來越大的影響。盡快完成城市規(guī)劃從“建”到“管”的轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫。對此，建議：

 

一、加強(qiáng)頂層設(shè)計，修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的“兩證一書”都只涉及建設(shè)。一旦完工驗收，規(guī)劃管理也就失去主要依據(jù)。其次，各種規(guī)劃條例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也要從針對建設(shè)，轉(zhuǎn)向針對管理。

 

二、關(guān)注研究教育。目前的規(guī)劃理論多是針對“建設(shè)”。要有針對性地研究國外先進(jìn)城市的管理制度，為我國城市制度的設(shè)計提供案例和理論。相應(yīng)的，以工程設(shè)計為主的學(xué)科設(shè)置，也要盡快轉(zhuǎn)向工程設(shè)計與制度設(shè)計并重的設(shè)置。

 

三、理順管理體制。中央在《若干意見》中要求：“在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一”，體現(xiàn)了規(guī)劃從“建設(shè)”向“管理”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實。不僅機(jī)構(gòu)要“合一”，更主要的是要將規(guī)劃、法規(guī)、條例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等制度“合一”。由于這些頂層制度的事權(quán)在上層，中央和省有必要先行“規(guī)土合一”。